屠宰及肉类加工行业政策环境分析

第一节2005-2009年屠宰及肉类加工 行业 新政策出台情况

一、国内政策

目前，我国屠宰加工 行业 已经初步建立了标准体系，内容涵盖管理、产品、卫生、检验、检疫等方面。截止2007年10月，屠宰加工 行业 标准共199项。其中，基础标准7项，管理标准8项，产品标准11项，卫生标准9项，检验检疫标准5项，检验（试验）方法标准159项。在这些标准中，国家强制性标准17项，国家推荐性标准78项； 行业 强制性标准62项，推荐性标准42项。

肉类食品生产的发展关系到“三农”问题，维系着市场“菜篮子”的繁荣与稳定。党和国家极为重视食品安全问题，先后颁布了《产品质量法》、《食品卫生法》、《动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》，以及2009年新颁布的《食品安全法》等一系列法规和政策，并在全国范围开展整顿规范市场经济秩序的工作，坚决打击私屠滥宰，取缔病、害、注水肉上市，确保广大消费者的安全。

（一）屠宰政策

1、保护耕牛和调整屠宰政策

建国以来，为了保证农业生产有足够的畜力，国家先后颁布了一系列保护耕牛的政策，对耕牛的发展起到了积极的作用。随着农业机械化的发展，牛的用途将逐步向食用转化。为了做到既要保护好耕牛，又要大力发展肉牛，国家对牛的屠宰及收购价格做出了有关调整。在继续贯彻和发展耕牛的政策基础上，加强良种繁育，鼓励发展优良种牛，提高耕畜质量，对优良种牛应优质优价。凡菜牛、杂种牛等肉用牛，除种用公牛、繁殖母牛外，不限年龄，育肥后可以出售屠宰。牛的出售、屠宰，由生产队或大队决定。

2、生猪屠宰政策

原《生猪屠宰管理条例》自1998年1月1日起施行以来．对于加强生猪屠宰管理．保证生猪产品质量，保障人民群众身体健康发挥了积极作用。但是， “放心肉”问题还没有从根本上解决，生猪屠宰环节仍存在一些较为突出的问题。

因而2008年5月25日．温家宝总理签署国务院令公布了修订后的《生猪屠宰管理条例》(以下简称条例)，并于2008年8月1日起施行。

关于条例的具体内容将在下节 行业 重点法规中介绍。

3、定点屠宰政策

目前，全国85%以上的省、市、县城里了生猪定点屠宰管理机构，50%的省、市按照《生猪屠宰条例》规定开展了牛、羊、鸡等畜禽屠宰管理工作。由于目前中小型定点屠宰厂是我国屠宰 行业 的主体，占定点屠宰厂的80%以上。因此2008年新修订的《生猪屠宰管理条例》要求，采取措施支持中小型定点屠宰厂升级改造，重点是改造待宰间、急宰间、冷却间和厂房，改造屠宰生产线和工艺，添置肉品品质检验设备，配置肉品冷藏储运设施，建设无害化处理和污水处理设施等。

同时条例强调，未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但是，农村地区个人自宰自食的除外。在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点。条例指出，违反条例规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由商务主管部门予以取缔，没收生猪、生猪生产屠宰工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位并处10万元以上20万元以下的罚款，对个人并处5000元以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

加强对定点屠宰企业的管理是保障肉品质量安全的关键，国家正在逐渐加强对定点屠宰的管理，对定点屠宰厂实行严格的准入条件。以此来实现肉类产品屠宰的规范化及肉类食品的安全性。

（二）肉品卫生质量安全管理政策

1、屠宰检疫和肉制品检验制度

自1996年开始，为了加强生猪屠宰检疫管理，国务院关于上市生猪实行“定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营”的规定。2002年农业部发布《动物检疫管理办法》，其中规定动物、动物产品出售或调运离开产地前必须由动物检疫员实施产地检疫。对动物应当凭产地检疫合格证明进行收购、运输和进场（厂、点）待宰。动物检疫员负责查验收缴产地检疫合格证明和运载工具消毒证明。动物产地检疫合格证明和消毒证明至少应当保存十二个月。动物屠宰过程实行全流程同步检疫，对头、蹄、胴体、内脏进行统一编号，对照检查。

肉与肉制品加工过程中对检疫检验工作的要求也有非常严格的政策法规，其中《肉与肉制品卫生管理办法》中规定肉制品加工单位不得采购和使用未经兽医检验、未盖兽医卫生检验印戳、未开检疫证明或虽有印戳、证明，卫生情况不合要求的肉。肉品入库时，均须进行检验和抽检，并建立必要的冷藏卫生管理制度。销售单位在提取或接收肉品时应严格验收，把好卫生质量关，如发现未经兽医卫生检验、未盖兽医卫生检验印戳、未开检疫证明或加工不良、不符合卫生要求者不得接收和销售。

通过多年来政策的实施，加强了养殖、屠宰、加工到流通环节的肉品及肉制品安全管理。目前我国绝大多数企业建立了畜禽进厂检查验收制度和肉品销售台帐管理制度，各种检疫、消毒证明齐全。

2、肉类加工卫生规范

为了进一步加强肉品及肉制品生产过程中的安全、卫生管理，国家对肉类加工工厂的设计与设施、卫生管理、加工工艺、成品贮藏和运输的卫生做出了具体详细的要求。对肉品加工生产各环节实行严格的消毒及过程控制。

（三）市场调控政策

2007年以来猪肉价格上涨明显，猪肉价格上涨有利于农民增收，促进生猪养殖业发展，但对低收入居民的生活造成一定影响。各地商务主管部门高度重视，采取切实措施，保障市场供应。根据国务院办公厅《关于做好猪肉等副食品生产供应保持市场稳定工作的通知》要求，国家发改委、财政部、农业部、商务部等有关部门及部分省市出台了一系列政策和措施，努力保持猪肉市场稳定，解决猪肉价格上涨带来的民生问题；安排专项资金，建立母猪保险和饲养补贴相结合的制度，并对部分低保户和在校特困生等实施适量补贴，力求促进生猪生产，帮助农民增收，维护社会和谐稳定。

2007年6月商务部建立了“商务部生猪等畜禽屠宰信息统计”，以月报形式检测全国1800家规模以上（年屠宰量在2万头以上）的生猪屠宰加工企业，检测内容包括生猪屠宰量、毛猪收购价、白条肉出厂价、分割肉出厂价等。通过对生猪等畜禽屠宰统计制度的建立，加强了对猪肉价格波动的及时检测。

此外，2007年9月15日起开始实施的《中央储备肉管理办法》作为中央储备肉代储企业、储存库、活畜储备基地和加工企业，进入中央储备肉网络。有了该网络，商务部可以根据各地市场异常波动的程度及级次，快速反应，及时调控。

由于肉类及肉制品价格在2007年上涨过快，加上市场物价整体的上涨。2008年1月15日，经国务院批准，国家发展改革委公布了《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》，规定了实行临时价格干预措施的品种范围、干预形式和具体办法。其中涉及肉类及其制品。2008年12月1日起，国家发展改革解除年初对成品粮及粮食制品、食用植物油、猪肉和牛羊肉及其制品、乳品、鸡蛋等食品类商品的临时价格干预措施。国家发改委尽管取消临时价格干预措施，但不忘强调，要求各地价格主管部门确保市场平稳。继续加强价格监测预警。密切关注曾经列入临时价格干预范围内的商品市场和价格变动，防止出现价格异常波动，维护正常的市场价格秩序。

（四）产业结构调整政策

虽然近些年，我国屠宰及肉类加工 行业 取得了长足的发展，但是 行业 与世界先进水平相比，还存在着产业结构不合理、工业化屠宰率和生产集中度低等主要问题。因此近些年国家对肉类 行业 产业结构调整非常重视。

在国家关于加强屠宰及肉类产业技术改造的政策支持下，国内肉类屠宰加工的技术水平有了新的提高，肉类食品结构调整步伐加快，进一步从单一到多样，由粗到精，改大为小，变生为熟，稳冻增鲜，变废为宝的方向发展，产品更趋向营养、方便、卫生。

十一五期间，我国《食品工业“十一五”发展纲要》将肉类加工业列入重点 行业 ，明确了肉类 行业 的发展方向和目标， 规划 了区域布局，提出了一系列具体要求、重点任务和政策措施。为加强肉类 行业 产业结构的进一步调整，国家质检总局和中国名推委已经正式发布《中国名牌产品“十一五”重点培育指导目录》，其中肉类食品 行业 建议的项目已经大部被采纳，并分别安排在不同的年度中。

2010年我国经济发展的重要主题是加大经济结构调整力度，提高经济发展的质量和效益。我国的经济结构失衡不仅表现在需求结构、产业结构、要素投入结构上，分配结构、所有制结构、地区结构、城乡结构的失衡也制约着经济发展的稳定性和可持续性。中国肉类工业协会常务副会长认为从肉类产业发展的要求看，为加快“三个转变”，必须大力推进“三个结构调整”：

1、推进企业组织结构调整。2009年在规模以上肉类工业企业中，占企业总数7%的外商和港澳台投资企业,占工业资产总额的29%、市场销售收入的24%、利润总额的25%；占企业总数63%的私营企业，占工业资产总额的32%、市场销售收入的42%、利润总额的45%；占企业总数5%的国有企业,占工业资产总额的3%、市场销售收入的2.6%、利润总额的1%。外商和港澳台投资企业在资产规模、市场份额和经济效益方面的优势明显；内资企业虽然数量众多，但质量和效益低下的问题十分突出。因此，应鼓励支持有实力的畜禽屠宰及肉类加工、禽蛋及蛋类加工企业以多种方式进行购并重组，实现规模化、低成本扩张，为大型肉类、蛋类加工企业集团的跨地区优选组合开辟无障碍通道；要重点加大县级及以上城区屠宰企业的兼并、重组、整合力度，通过采取合资入股或联盟等多种方式，促进城区屠宰厂（场）的集中合并。

2、推进企业技术结构调整。加快淘汰落后的生产力，首先要淘汰那些以手工宰杀为主的屠宰场，为技术先进、机械化程度高的大中型肉类企业做大做强腾出市场空间；对符合设置 规划 的中小型企业，应通过技术更新改造，改进生产工艺，提高装备水平，建立肉品质量安全管理体系，创造区域市场优势，为扩大内需和参与国际竞争创造条件。

3、推进企业产品结构调整。基于我国肉类食源的脆弱基础，充分利用有效资源、满足市场需求成为终极目标。要按照“变大为小、变粗为精、变生为熟、变单一为多样、变废为宝、变害为利”的方针，扩大原料精深加工，开展资源综合利用，开发更多适合市场各类需求的产品和服务，带动消费的同时进而影响消费取向。企业要树立“产供有余”的思想，不惜收、不惜售，切实做好适时储备，积极创造条件争取扩大内销和出口，保护养殖，拓展市场，提高企业和社会综合经济效益。

二、国外政策相关政策

美国农业部（USDA）已出台新政策，自2009年6月22日起，美国进口含有少量肉类、禽类肉、加工过蛋类成分的食品需要获得美国农业部动物和植物健康检验部（USDA APHIS）签发的新的进口许可证。

2009年1月30日，基于美国农业部食品安全检验部（USDA FSIS）的提议，美国农业部动物和植物健康检验部、兽医部（VS）取消了一些原属USDA FSIS免检的含少量肉、禽类肉、加工过蛋类成分食品的进口许可证。同时，兽医部暂停发放对这些原属USDA FSIS免检的进口食品的许可证。

新政策规定， 所有向美国农业部动物和植物健康检验部提交的对含有少量肉类、禽肉、加工过蛋类成分的进口食品的许可证的申请，要首先通过食品安全检验部的审阅批准，以确保其肉类、禽类、蛋类成分符合加工条件，保证这些成分的安全性的前提下，方可获得动物和植物健康检验部的新进口许可证。

第二节 屠宰及肉类加工 行业 重点标准、法规

2008年5颁布的，修订后的《生猪屠宰管理条例》主要从以下方面对98年的版本进行了修订。

1、从四个方面对生猪定点屠宰制度作了进一步完善：

1）完善了生猪定点屠宰厂(场)设置 规划 制度。为了把 规划 责任落到实处．条例明确规定。生猪定点屠宰厂(场)设置 规划 由省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门会同畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门负责制订。同时，将“适当集中”补充规定为制订生猪定点屠宰厂(场)设置 规划 应当遵循的原则之一，以体现生猪定点屠宰厂(场)向规模化、集约化发展的方向。

2）适当上收了审查确定生猪定点屠宰厂(场)的权限，将生猪定点屠宰厂(场)由原条例规定的“市、县人民政府”组织有关部门审查确定，修改为由“设区的市级人民政府”组织有关部门审查确定。同时，为了强化生猪定点屠宰厂(场)设置 规划 的约束作用，还明确规定设区的市级人民政府在确定生猪定点屠宰厂(场)时，应当征求省级人民政府商务主管部门的意见。

3）为加强监督，增加了生猪定点屠宰厂(场)名单公布和备案制度，规定设区的市级人民政府应当将其确定的生猪定点屠宰厂(场)名单及时向社会公布．并报省、自治区、直辖市人民政府备案。

4）明确了生猪定点屠宰厂(场)的退出机制。规定商务主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂(场)不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改：逾期仍达不到规定条件的．由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂(场)资格。

2、为了进一步加大对违法行为的惩处力度，有效制止违法行为，条例从三个方面完善了有关法律责任的规定：

1）增加规定了应当受到处罚的违法行为种类，包括：出借、转让生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌：冒用或者使用伪造的生猪定点屠辜证书或者生猪定点屠宰标志牌；不建立或者实施肉品品质检验制度；屠宰注水或者注入其他物质的生猪，以及为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位或者个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施等。

2）对生猪定点屠宰厂(场)的违法行为．除对定点屠宰厂(场)进行处罚外．增加规定了对其主要负责人进行罚款的处罚。

3）加大了对违法行为的处罚力度。在提高罚款数额的同时，扩大了取消生猪定点屠宰厂(场)资格处罚措施的适用范围。生猪定点屠宰厂(场)出借、转让定点屠宰标志牌、出厂(场)未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品、屠宰注水或者注入其他物质的生猪等行为，都有可能被取消生猪定点屠宰厂(场)资格。此外．条例对依法追究有关违法行为的刑事责任作了明确的衔接性规定。

3、补充、增加生猪定点屠宰厂(场)及有关单位和个人的行为规范

不得出借、转让生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌；如实记录其屠宰的生猪来源和生猪产品流向；如实记录肉品品质检验结果；不得屠宰注水或者注入其它物质的生猪。对其他单位和个人，条例增加规定的行为规范主要是：不得冒用或者使用伪造的生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌：不得对生猪或者生猪产品注水或者注入其他物质；不得为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位或者个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施，或者为对生猪或者生猪产品注水或者注入其他物质的单位或者个人提供场所。

4、规定了国家推行生猪定点屠宰厂(场)分级管理制度。

前，我国生猪定点屠宰厂(场)的数量多、规模小、机械化程度低．产品质量安全状况参差不齐。从长远看．提高生猪产品质量安全，需要走规模化、集约化的道路。因此，条例增加了一条规定：国家根据生猪定点屠宰厂（场）的规模、生产和技术条件以及质量安全管理状况，推行生猪定点屠宰厂(场)分级管理制度。这条规定的目的在于鼓励、引导、扶持生猪定点屠宰厂(场)改进生产和技术条件，加强质量安全管理，提高生猪产品质量安全水平。

5、在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点。

具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。这样规定，从制度上为解决边远和交通不便的农村地区群众的肉食品消费问题留出了空间。

第三节 屠宰及肉类加工 行业 针对金融危机的政策实施与政策效果 分析

肉类食品的供应，是关系人民生活质量的重要方面。肉类食品加工与流通的发展，有赖于畜禽养殖业及饲料业的支撑。在工业化和城镇化进程加快的背景下，我国肉类食品消费和屠宰加工产能的增长，使畜禽原料难以均衡稳定供应、发展基础脆弱的矛盾日渐显现。2008年第四季度以后，随着国际金融危机的持续扩散蔓延和世界经济的衰退，我国经济社会发展遇到严重困难。

2008年中央、省为切实加强农业基础建设促进农业发展、农民增收，进一步巩固、完善、强化了惠农政策。其中涉及支持畜牧业发展的主要有以下几个方面：

1、继续实施能繁母猪补贴和保险政策。2008年国家将能繁母猪补贴标准从50元提高到100元；同时继续实施能繁母猪保险政策，扩大覆盖面，做到“能保尽保”。

2、继续扶持标准化规模养殖。2008年中央财政继续安排资金25亿元，扶持生猪标准化规模饲养场建设。

3、继续对生产大县实行奖励补助。国家将对生猪调出大县继续给予奖励。

4、加强畜禽良种繁育体系建设。

5、2008年国家对重大动物疫病实施免费强制免疫，并进一步完善重大动物疫病扑杀补偿机制。

6、扶持奶业发展。国家奶牛实行500元/头奶牛进行补贴。

7、支持农业产业化的发展。中央和省级财政将增加农业产业化专项资金，支持龙头企业开展技术研发、节能减排和基地建设。进一步建立完善农业产业化信用担保体系，扩大担保规模，增加财政参股企业资金，允许符合条件的龙头企业向社会发行企业债券，切实解决龙头企业融资难的问题。

8、支持发展农民专业合作社。各级财政将继续加大对农民专业合作社的扶持，并将出台《农民专业合作社法》配套法规政策，制定税收优惠政策，清理取消不合理收费。农业专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目。

9、加快推进农业科技研发的推广应用。国家将切实加强公益性农业技术推广服务，对国家政策规定必须确保的各项公益服务，进一步健全相关机构和队伍。

2009年，在党中央、国务院的正确领导下，通过各方面的艰苦努力，我国肉类食品产销基本平稳，市场供应比2008年有了明显改善。2008年1-11月中国屠宰及肉类加工业实现累计工业总产值427,898,167,000元，实现累计产品销售收入419,972,542,000元，累计利润总额15,374,894,000元；2009年1-11月中国屠宰及肉类加工业实现累计工业销售产值510,426,712,000元，实现累计利润总额20,589,746,000元。

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