农业投资市场的政策环境监测分析

第一节 农业产业化投资市场的宏观政策 分析

一、中国的农业财政政策

1、政府农业投资体制改革方向和重点

1）“三农”问题的解决要依靠全社会增加投入

但在各类投资主体中，农户、农村集体、企业及其它社会主体对农业的投入是否增加，关键取决于农业投资的比较利益和政府的政策引导，因而建立农业投资保障机制的关键是改革政府农业投资体制，在增加政府农业投入总量的同时，明确政府农业投入的方向和重点，优化投资结构，改善投入方式，创新管理体制，最终形成政府投资引导、多元主体投入、各种资金互补、投入方式多样、资金高效运行的农业投入保障体系。

2）建立政府农业投入的稳定增长机制

政府对农业基础设施的投入在世贸组织规则中属一般政府服务内容。我国目前财政支农水平远低于发达国家，各级政府必须下决心调整国民收入分配结构，增加农业投入总量。

3）通过立法调整国家财政支出分配结构，努力增加预算内农业投资，要保证财政支农资金增长高于经常性财政收入的增长比例。

尤其在我国目前农业基础条件薄弱的情况下，国家要保证预算内农业基本建设投资有较大幅度的增长。目前可考虑结合粮食、棉花流通体制改革，并适应世贸组织规则，逐步减少财政对流通环节的巨额补贴，把相应投资转化为农业基本建设投资。

4）合理界定财政农业投资的事权和财权关系，明确各级政府的财政支农责任和支出范围，建立与分税制相适应的财政支农管理体制，调动各级政府投入农业的积极性。

中央要根据财力情况尽可能增加农业综合开发、以工代赈等农业专项资金的数量，并 研究 和实行新的支出方式和投向，以便更好地引导地方政府的支农行为。

积极探索和试点建立财政预算外资金、农业发展基金、政府农业项目运营投资公司等市场化投融资方式，拓宽政府农业投融资渠道。

调整政府农业投入的方向和重点。现阶段政府农业投资的方向应体现3个原则：有利于提高农业综合生产能力的基础建设项目；增加农业和农民能够直接受益的投入比重；体现国家的 产业政策 和引导社会资金投向。

2、投入重点应包括：

1）直接投资建设公益性的农业基础设施

包括大江大河综合治理、修建大中型灌溉工程以及节水灌溉和以造林种草、恢复植被为重点加强生态建设等。支持促进农民增收的农业结构调整项目。重点支持农业产业化、特色农产品基地、农产品质量安全体系、农业社会化服务体系等建设项目。

2）支持提高农产品国际竞争力

重点扶持优质专用农产品的生产和加工，加强优势农产品产业带建设和为优质农产品服务的种子工程和市场服务体系建设，培育我国农产品的相对比较优势。

3）支持农业科技创新

重点支持完善农业科研推广体系，加强科研基地建设，支持核心技术攻关，加速科技成果转化和农业高新技术产业化，并加强农民科技培训，提高农业劳动者素质。

4）支持农村中小型基础设施建设和社会事业发展

加大对农村水电路邮等基础设施建设和农村“六小”工程建设的投入力度，支持农村基础教育、文化设施、农村公共卫生体系和基本医疗服务设施建设，实现城乡经济社会协调发展。

5）创新政府农业投入方式

我国政府农业投入一直以来采取单一的、直接的、无偿的投资方式，存在着产权不清、管理不善和效率低下等诸多问题。为提高政府农业投资的效率和效益，并体现政府农业投入的导向性，今后要根据项目性质采取灵活多样的投资方式。对于各种生态建设工程、农牧业病虫害及疫病防治体系、农产品安全保障系统等以提供公共产品和社会效益为主的公益类项目，必须坚持以各级政府投入为主导的原则。对于具有一定经济效益的经营类项目，政府可以通过多种形式进行补助性投入。

对于经济效益相对较低、以提供准公共产品为主的项目，可采用注入资本金、股份制等形式建设混合所有制的项目，也可采用民办公助、以奖代补等多种形式建设。对于农业结构调整、农业产业化等经济效益较高的纯经营类项目，可采用政府贴息方式，吸引银行信贷资金和企业自筹资金建设。对于农业科技创新、农业科研成果转化等风险较大的项目，可采用创业基金、风险投资、周转金等形式支持其发展壮大。对于一次性投资需要量较大、固定经营成本较高，同时也有较大预期收益的项目，政府可以通过经营权出让，采用BOT方式吸引社会资金或国外资本建设和经营。

6）改革政府农业投资管理体制

改革的总体思路是按照统一 规划 、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项国家财政支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率，把政府农业投资体制改革同国家财政体制改革和行政审批制度改革有机结合起来。

7）建立涉农投资部门分工协作机制

进一步明确部门分工，通过明确职能确立各部门投资的职责和支农重点。建立政府支农投资领导小组会商决策机制，按照“渠道不乱、管理不变，各负其责、各计其功”的原则，将分散于各部门支农的投资统筹安排，着重解决不同渠道的支农投资在建设内容和项目安排上的重复问题。

8）改革农业项目管理制度

要按国家投资体制改革决定精神，加强国家农业生产力布局 研究 和 行业 发展 规划 的编制工作，高度重视 规划 在农业投资中的引导作用；要进一步明确农业投资项目审批、核准和备案的范围和程序，合理划分中央和地方权限，简化政府农业投资项目审批环节；要健全政府投资项目决策程序，通过完善咨询评估论证制度、实行重大项目专家评议制度和政府投资项目公示制度等，提高政府投资决策的科学化、民主化水平。

9）加强农业项目建设管理和资金管理

要加强项目前期工作，对重大的农林水利项目要完善资本金制、法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，对面向农业和农民小型项目要建立财政投资补助制度，并探索有效的管理方式。

3、西部农业渴望特殊政策

西部地区农村人口比重高，农业结构单一，农村经济发展缓慢，城乡差距更大，尤其是水资源短缺和生态环境脆弱是西部地区农业和农村经济发展的最大制约因素。国家实施西部大开发战略以来，解决西部地区“三农”问题取得了一定进展，西部地区的农业发展和生态建设取得了明显成效。实践证明，西部地区特殊的自然条件决定了西部农业和农村经济发展必须坚持走农业发展与生态建设并重的路子，必须处理好人与自然的关系和经济发展与环境保护的关系，必须依托特色农业资源开发提高农民收入。这就要求国家在对西部地区的“三农”投入上也要实施特殊政策。

为此，国务院西部开发办、国家发改委和中国投资协会将联合组成课题组，配合国家“十一五” 规划 前期 研究 工作，专题 研究 西部地区的特色农业发展和生态建设问题。总结西部开发战略实施以来西部地区农业发展和生态建设的进展情况、取得的基本经验及存在的主要问题。科学论证西部地区人与自然的平衡关系， 分析 西部地区的特色资源优势。明确西部地区特色农业发展和生态建设的指导方针、目标定位、重点任务及产业布局。 研究 提出“十一五”西部地区特色农业发展和生态建设的基本思路、具体 规划 和政策建议，特别是解决西部地区特色农业发展和生态建设面临的特殊性问题的特殊政策措施，为国家制定“十一五”促进西部地区经济发展的政策提供决策依据。如退耕还林、退牧还草等生态建设工程需要进一步完善和改进的问题及建议，完善生态补偿机制、建立长期稳定的生态建设资金渠道的政策建议，国家对西部地区实行特殊投资政策、资金配套政策的建议等。

第二节 农业投资领域税收政策

一、中国农业税收政策的国际比较

税收政策是一个国家文化、社会、政治、经济环境中的一个组成部分。所有的政府都用税收来为公共支出筹资，税收的合理运用有利于社会的稳定和发展。农业作为国民经济的基础产业，也是一个国家财政收入的主要来源。概括来说，外国农业税收具有以下共同特点：第一，体现经济政策上对农业和从事农业生产的农场主和农业工人的税收照顾；第二，农业税不管叫什么名称，都属于所得税性质，对从事农牧生产的农牧场主和工人一般只征收所得税，不征收间接税；第三，对农业的所得税政策与对工商业者基本相同，但是在一些具体做法上有所区别，农业可以获得更多的税收优惠和扶持；第四，所有企业适用同样的税种，便于管理。大部分国家没有像中国这样专门设置农业税税种。

1、美国农业税收优惠政策

美国的农业是相当发达的传统产业，但同时在美国整体经济中也是相对处于弱势的产业，靠天吃饭的情况没有根本改变。旱灾和洪涝导致部分地区农业失收的问题经常发生，国际市场价格波动也不时对农民收入造成冲击。因此，农业始终是美国政府重点保护和扶持的产业。

美国农业以就业人口少、生产率高和农产品出口量大为特点。据统计，美国拥有各种类型的大小农场近200万个，农业人口约占总人口的2％，农场总销售额每年大约为2000亿美元。2001财政年度，美国的农产品出口额高达535亿美元。美国农业之所以能够快速稳定发展，重要原因之一是政府实施保护性的农业税收政策。美国政府对农业所收的税包括所得税、遗产与赠与税和销售税，其中最主要是所得税。实际上这并不是专门针对农民的，而是针对所有纳税者的。

1）遗产与赠与税

农业生产者由于有生产用房、农田、农具等，属于有产阶级（大部分是），当遗产超过限额时，就应当缴纳遗产与赠与税。考虑到土地产品的特殊性，如果按照标准市值计税，由于社会经济发展的原因、竞争的原因、通货膨胀的原因等，几十年前买入的土地可能升值数十倍，为了照顾农业生产者，保护农业生产发展，对非高附加值的农业，一般给予如下几个方面的税收优惠：其一，农业生产者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价计算遗产税；其二，土地继承者在满10年后出售继承的土地缴纳所得税时还可享受另一优惠，即按照标准市价计算成本而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途的价格。由于标准市价一般大大超过农业使用价值，允许这样计价，将会使土地出售增值额大大降低，从而减少了应缴的所得税。

2）所得税

美国税制无论是联邦税制还是地方税制，都有促进农业发展的税收优惠内容。联邦税制对农场主征收所得税的优惠，主要有：对农业收入采取“现金记账法”，即农场主在收到售出农产品的货款以后才向税务部门报告；可一次性扣除资本开支。农场主为生产而支付的“资本开支”可以在付款的当年的收入中一次冲销，即农业的资本开支中的收入和支出也是可以不同期的，这就鼓励了农业投资；把“产品”销售尽可能算作“资本”销售；对长期资本收益减征所得税，从1921年就开始，对由出售资产而产生的盈余，按“短期”和“长期”作分别处理，短期收益全部是应纳税收入，长期收入只有40％的部分是应纳税收入；扩大所得免税范围，农业公司除可享受一般公司的鼓励就业税收抵免、投资税收抵免、亏损向后5年抵免或用以前年度已缴税款抵免外，还有一些特别的所得免税优惠。

3）销售税和使用税

美国农场主的销售税问题主要表现在购买生产资料等需要向零售商支付的销售税上面。由于销售税和使用税属于州政府的税收，所以各州的规定不尽相同，但很多州都对农业生产给予了一定的优惠。例如犹他州对农业生产者购入商品有再销售减免、购入直接用于农业生产的商品不用交纳销售税的规定，并且对农业生产者销售产品和服务多数情况下免税。

除政府按照国家统一的所得税及其他税法向所有纳税者普遍征收的税费外，农民基本上没有其他必须交纳的费用。与此同时，不但农业的税种少，而且税收总额也很低。近年来美国以经营农场为生的农民每年所交的税款大约是200多亿美元。这与美国政府每年征收的约1万亿美元的个人所得税总额相比，可以说是微不足道。因此，税种少、针对性强和按收入纳税是美国农业税最主要的特点。

此外，美国农业税法中还设置了很多不同种类的税务优惠项目。如：延期纳税，即可以将一部分尚未出售或虽已出售但未收到现金的产品延至下一年度纳税；减税，即对于用购买机器设备、生产用等开支可以作为资本开支从当年收入中全部扣除；免税，按法律规定，出售农业固定资产的所得可以免除60％收入的赋税。布什政府执政以来，美国对农业的保护和扶持力度进一步加强，2002年开始实行的新农业法最重要的内容和特点，就是大幅度提高对美国农业的补贴以确保美国农业生产者的利益和农业安全。

第三节 财政对农业基础设施投资现状监测 分析

从目前财政支农的现状看，财政支出的效率相当低下。以农产品政策补贴支出（其中主要是粮食价格补贴和粮食风险基金等）为例，最终落到农民头上的实惠不足国家财政支出的50%.因此，要切实将增加农民收入落到实处，必须理顺和完善财政支农机制，提高财政支出效率，确保支农资金收到实效。

一是理顺支农资金管理体制。目前支农资金分散，管理多头，政出多门，效益不高。为此，必须理顺各部门间的关系，明确财政管理各项支农资金的主体地位，设立隶属于各级财政部门的支农资金管理机构，将分散于各部门的资金统归其管理，集中使用，形成财政支农的强大优势，集中财力办大事。

二是调整支出结构。我国财政农业支出60%至70%左右用于人员供养及行政开支，而用于建设性的支出比重不高；在农业建设资金中，用于大中型水利建设比重较大，而农民可直接受益的中小型基础设施建设比重较小；在农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，或没有财政立项支持，或缺乏足够的投入保障。

三是提高财政支出管理效率。主要是应减少管理层次，降低管理成本，提高工作效率。一方面将中央财政支农资金的50%以基数加因素的办法下到省级，以增强省级支农的调控能力，降低基层向中央财政申报一般项目的机率。另一方面，省对基层的项目直接到县，减少中间环节，确保资金落实到位，同时给予县级充分的项目申报自主权，减少行政干预。另外，应构建支农资金绩效评价体系。财政部门要从项目申报开始，进行必要的调查 研究 和可行性论证，参与到事前、事中、事后的全过程中去，编制项目全程报告，对其进行跟踪问效，保证支农资金落到实处。

第四节 中国农业投融资体制 分析

农业在为人类提供基本生活资料的同时，还为人类提供基本的生态环境，具有社会与自然的双重属性。“农业是人类社会衣食之源、生存之本”，“农业的发展是社会分工和国民经济其他部门成为独立的生产部门的前提和进一步发展的基础”。农业具有天然弱质性，从一定意义上讲，弱质产业融资与政策性金融支持是共生体。我国作为世贸组织成员，与发达国家相比，农业弱质性更为明显。作为贯彻政府发展经济意图的农业政策性金融要促进农业经济增长方式的转变，必须承担起相应的政策性业务，从而在农业政策性金融与农业可持续发展中建立起良性循环关系。

1、我国特殊的国情赋予了转变农业经济增长方式的特殊性意义

我国是世界农业起源中心之一。当前我国特殊的农业国情是：由于耕地、人口和科学技术等原因，农业增长速度快、效益差，以粗放经营为主，集约经营为辅；全国13亿人口有9亿多在农村，直接靠农业及其相关产业获取收入；工业原料中的40%来自农业，社会商品有43。2%销往农村，使得农业成为决定经济发展、社会安定、民族自立的基础产业；农业科技总体水平低下；农业基础设施薄弱；农产品供给波动较大等。今后，随着人口的增加、土地的逐渐减少，粮食供给将严重危及国家安全。这种特殊的国情赋予转变农业经济增长方式的特殊性意义。一是促进农业发展与环境保护的双向协调，使资源与环境的开发、利用、保护有机结合，既避免农业发展以破坏资源与环境为代价，又避免单纯强调保护而阻碍开发、利用，使资源和环境能永续支撑农业发展。二是可以重新认识农业基础地位和作用，使农业的功能不断得到拓宽，促进农村综合、协调发展，缩小城乡差距。三是调整农业发展战略和方向，合理开发利用环境，选择适合我国国情的农业现代化发展之路。这就要求政府应时、应需、应势变革支农方式，整合、完善农业政策性金融职能，切实转变农业经济增长方式，促进农业可持续发展。

2、我国农业政策性金融投融资体制的变革选择

1）迎接农业科技革命高潮的到来，支持农业科技创新和应用转化，实现农业经济的知识化、社会化、现代化、市场化和商品化

随着生物、信息、基因和电子技术等大规模地应用于农业，掀起了农业科技新高潮。农业科技是促进农业经济增长方式转变的根本措施。目前我国农业科技进步贡献率只有35％，国外则达80％。因此，作为具有“政策性”、“产业性”、“社会性”特点农业政策性金融责无旁贷。一是支持农业综合生产能力的提高。包括农林植物优良新品种与优质高效种植、畜禽水产优良新品种与健康养殖、重大动物疫病防控等。二是支持农业产业化水平和农业综合效益提高。如农产品加工、农业技术装备等领域。三是支持农业资源可持续利用。如农业自然和生物灾害综合防控、沙漠化治理和农林生态保育恢复与治理、水资源可持续利用与节水农业等领域。四是支持农业基础设施建设。如农业产业结构升级、农业机械化、良种化等开发和利用，支持农用技术的职业培训等。五是支持农业产业项目建设。如有较好社会效益和经济效益的商品粮基地建设、“菜篮子”、“米袋子”工程等。
 

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